PROJETO DE LEI Nº  21.297/2015

Dispõe sobre a proibição de retenção ou apreensão de veículo em decorrência da não comprovação de pagamento do IPVA.

A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA

DECRETA:

 	Art. 1º -  Fica proibida a retenção ou apreensão de veículo em decorrência da não comprovação de pagamento do Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA. 

 	§ 1° - Não haverá recolhimento, retenção ou apreensão do veículo por ausência de comprovação do pagamento do imposto, exceto se a autoridade fiscalizadora identificar a ocorrência de outras hipóteses de recolhimento ou apreensão previsto na Lei Federal n° 9.503, de 23 de setembro de 1997 ou Lei Estadual vigente. 

 	§ 2° - A autoridade administrativa estadual, atendendo a requerimento do proprietário interessado na retirada do veículo apreendido, exclusivamente, em decorrência do não pagamento do IPVA, até a data da entrada em vigor desta Lei, promoverá sua restituição sem ônus para o contribuinte. 

 	Art.2° - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. 

Sala das Sessões, 26 de maio de 2015

Deputado Alex da Piatã

JUSTIFICATIVA

Inicialmente há necessidade de se esclarecer a imensa diferença existente entre os termos "licenciado", "registrado" e "com Imposto (IPVA) atrasado". Licenciado é aquele veículo que se encontra com a vistoria do órgão de trânsito em dia e registrado está relacionado com o cadastro do veículo no órgão fiscalizador e gestor do Estado.  Em caso de irregularidades no registro ou na licença, como por exemplo o não cumprimento da data para sua realização, o veículo será apreendido e o condutor será multado, como bem informa o artigo 230 da Lei 9.503/97, que estabelece o Código de Trânsito Brasileiro. 

Completamente diferente desses dois conceitos, é atraso no pagamento do Imposto (IPVA) que é regulamentado por Lei Estadual, neste caso específico, Lei .6.348/91 - BA, que estabelece, inclusive, datas diferentes do recolhimento do Tributo e da realização da vistoria, para o efetivo licenciamento do veículo.  Esse projeto em nada altera a questão da segurança das vias, ou da segurança dos veículos, pois, em momento algum impede ou proíbe a apreensão do veículo que não esteja devidamente licenciado ou registrado, por se tratar, inclusive, de competência federal.  

	Segundo Carrazza¹, tributo "é a relação jurídica que se estabelece entre o Fisco e o contribuinte (pessoa colhida pelo direito positivo), tendo por base a lei, em moeda, igualitária e decorrente de um fato lícito qualquer". Dentre o gênero tributo, encontra-se a espécie imposto. Para Geraldo Ataliba², imposto "é uma modalidade de tributo que tem por hipótese de incidência um fato qualquer, não consistente numa atuação estatal". 

Historicamente, ainda sob a égide constitucional de 1967, existiam taxas em nível federal, estadual e municipal, destinadas à conservação das estradas de rodagem, cobradas exclusivamente sobre automóveis. Posteriormente, dada à cobrança cumulativa dos dois entes do pacto federativo e do município, a União, em substituição àquelas, criou a Taxa Rodoviária Única.  Deve-se notar que o legislador errou ao definir esses tributos como taxas. Tal espécie de tributo é destinada à prestação de serviço público ou ao exercício do poder de polícia do Estado.  No entanto, anota Roque Carraza (ob. cit), que, "(...) no Brasil, ao contrário do que se dá em outros países, a utilização de bens de domínio público não é uma das hipóteses de incidência possíveis das taxas."  

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¹  (CARRAZA, Antonio Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário. 25. ed. São Paulo:
²   ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 137

Com nítida incidência tributária, sendo seu critério objetivo único e exclusivo de possuir um veículo automotor. Desta forma, para que o tributo exista, é necessário a existência de propriedade sobre um veículo automotor. Nesse momento, sem mesmo adentrar nas questões principiológicas do Direito Constitucional, se apresenta uma incongruência prática no sentido de que o recolhimento do veículo sob o fundamento único de atraso no pagamento do Imposto, se torna absurdo, pois, retira-se a posse, interferindo na propriedade, sem qualquer procedimento em que seja assegurada a ampla defesa e o contraditório, e assim o proprietário do veículo fica sem exercer sua propriedade plena, que é exatamente o fato gerador do tributo. 

Diversos direitos assegurados pela Constituição da República tornam o recolhimento do veículo um fato teratológico se colocado de frente ao Direito pátrio, como por exemplo o Direito a liberdade de locomoção, Direito ao Devido Processo Legal, Direito ao não confisco e, principalmente, o Direito de Propriedade.  

É consagrada constitucionalmente no art. 5º, XV, a liberdade de locomoção, o direito de ir e vir, com a previsão de que todo cidadão, poderia se locomover, entrar, sair e permanecer no país com seus próprios bens.  

Pimenta Bueno³, grande constitucionalista, comenta, acerca da liberdade de locomoção: "posto que o homem seja membro de uma nacionalidade, ele não renuncia por isso suas condições de liberdade, nem os meios racionais de satisfazer a suas necessidades ou gozos. Não se obriga ou reduz à vida vegetativa, não tem raízes, nem se prende à terra como escravo do solo. A faculdade de levar consigo seus bens é um respeito devido ao direito de propriedade." 

Alexandre de Moraes4  divide em quatro vertentes o citado direito: 

 		"a) direito de acesso e ingresso no território nacional 

 		b) direito de saída do território nacional 

 		c) direito de permanência no território nacional 

 		d) direito de deslocamento dentro do território nacional" 

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³ BUENO, Pimenta, Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império, Rio de Janeiro: Nova Edição, 1958, apud 
4 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2006.

Acerca do direito à livre circulação dentro de um território cabe aqui citar o renomado autor espanhol Pedro Collado5 : "[...] independentemente do meio através do qual se circula por uma via pública, o transeunte terá um direito de passagem e de deslocamento por ela, por constituir esta forma de deslocamento a manifestação primária e elementar do direito de uso de uma via." 

Ou seja, pode-se inferir do apresentado até aqui que o direito à livre locomoção e consequentemente sua espécie, o direito à livre circulação, são garantias fundamentais do cidadão, oponíveis erga omnes6. Cabe aqui, também, lembrar o entendimento abarcado pelo Superior Tribunal de Justiça de que a liberdade é indisponível no Estado de Direito Democrático7 . 

Relacionado e intrinsecamente ligado ao tema, a proibição ao Estado de utilizar-se dos tributos como efeito de confisco contra seus súditos, é no ordenamento jurídico pátrio considerada como verdadeiro princípio que rege o sistema constitucional tributário, estando positivado em nossa Carta Magna: 

"Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 

IV - utilizar tributo com efeito de confisco;" 

Portanto, o legislador constituinte originário, com o fim de evitar arbítrio do Estado em relação ao cidadão, decidiu limitar o poder de tributar do Estado. O constitucionalista José Afonso da Silva chama este corolário de princípio da proporcionalidade razoável, salientando que o Estado não pode retirar do contribuinte mais do que o razoável, ou de seu patrimônio, ou de sua renda.  

Salienta-se, nesse momento, que no caso do recolhimento do veículo por atraso no pagamento do tributo, não incidirá somente o tributo e a multa, mas, obviamente, a diária do pátio para onde foi recolhido o veículo, e, para piorar, esses locais para onde são recolhidos os veículos não funcionam nos finais de semana e feriados, aumentando substancialmente os valores cobrados.  
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5 ESCRIBANO COLLADO, Pedro. Las vias urbanas. Madri: Montecorvo, 1973 apud SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo.23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 138.
6 ARAÚJO, Leandro Pires de; BORELLI, Rafael de Souza; PEREIRA, Ricardo Melchiori. Da inconstitucionalidade da apreensão do veículo automotor em virtude do inadimplemento do IPVA. In: âmbito Jurídico, Rio Grande, XIII, n. 80, set 2010. Disponivel em:
- http://www.ambito-jurídico.com.br/site/index.php?artigo_id=8299&n_link=revista_artigos_leitura -
Acesso em jan 2015.
7 Ementáriop STJ nº 13/212 – HC nº 3.287-0

Roque Carrazza8 , de maneira díspare porém complementar, associa o princípio do impedimento da tributação para efeito de confisco com o princípio da capacidade contributiva, salientando que tal princípio exige do legislador equilíbrio quando da edição de norma tributária, com vias de evitar injustiças. Cabe aqui pinçar trecho do renomado tributarista: "[...] os recursos econômicos indispensáveis à satisfação das necessidades básicas das pessoas (mínimo vital), garantidas pela Constituição, especialmente nos seus arts. 6º e 7º (alimentação, vestuário, lazer, cultura, saúde, educação, transporte etc), não podem ser alcançados pelos impostos." 

Paulo de Barros Carvalho, com seu já tradicional ceticismo, observa que há extrema dificuldade na identificação dos casos onde o tributo tem efeito de confisco. Sua observação colacionada a seguir ilustra um pouco essa posição adotada:  "Intricado e embaraçoso, o objeto da regulação do referido art. 150, IV, da CF, acaba por oferecer unicamente um rumo axiológico, tênue e confuso, cuja nota principal repousa na simples advertência ao legislador dos tributos, no sentido de comunicar-lhes que existe limite para carga tributária." 

O professor da Universidade Federal de Minas Gerais, Gladston Mamede9, em sua obra sobre o IPVA - Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores, pode ajudar na resolução da questão: "A rigor, portanto, o tráfego pelas vias terrestres depende de licença anual, e essa, por seu turno, está vinculada ao recolhimento do IPVA - Imposto Sobre Propriedade De Veículos Automotores. [...] as disposições anotadas no Código de Trânsito Brasileiro possuem fins tributários. Afinal, para além da inspeção veicular, disposta no art. 104 do Código de Trânsito Brasileiro, não há na renovação do licenciamento mais do que uma consequência do recolhimento do IPVA - Imposto Sobre Propriedade de Veículos Automotores. Questionável, portanto, a disposição, na medida em que revela a intenção do legislador de forçar o recolhimento do imposto por vias outras que não as próprias e permitidas." 

Ora, não é apenas doutrinária a assertiva de que a apreensão do veículo automotor pelo único e exclusivo fato de débito tributário soa estranho e indiscutivelmente ilegal, mas, no Supremo Tribunal Federal, vozes como a do Ministro Maurício Corrêa (ADIN 1.654-7 AP), seguido de votação unânime na casa no caso em que julgou-se constitucional uma norma que impedia a apreensão do veículo por débito de IPVA, é brilhante: 

8 CARRAZA, Antonio Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 94.
9 MAMEDE, Gladston. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 173

"Inaceitável, como visto, que o simples débito tributário implique apreensão do bem, em clara atuação coercitiva para obrigar o proprietário do veículo a saldar o débito. O ordenamento positivo disciplina as formas em que se procede à execução fiscal, não prevendo, para isso, a possibilidade de retenção forçada do bem. Correta a lei, portanto, ao obstar a ação estatal que claramente seria abusiva, ilimitando a sanção ao não licenciamento, tema afeto à regularidade do veículo para fins de circulação e regulado por lei federal." 

Segue ementa do clássico julgamento:  

"ADI 1654 / AP - AMAPÁ 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA Julgamento: 03/03/2004 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 

Publicação DJ 19-03-2004 PP-00016 EMENT VOL-02144-01 PP-00252 Parte(s) REQTE.: GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ REQDA. : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPÁ 

Ementa 

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 194/94. CÓDIGO TRIBUTÁRIO ESTADUAL. IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. NÃO-PAGAMENTO. CONSEQÜÊNCIA. COMPETÊNCIA ESTADUAL. Código Tributário estadual. Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores - IPVA. Não-pagamento. Consequência: impossibilidade de renovar a licença de trânsito. Ofensa à competência privativa da União Federal para legislar sobre transporte e trânsito de veículos. Alegação improcedente. Sanção administrativa em virtude do inadimplemento do pagamento do IPVA. Matéria afeta à competência dos Estados-membros. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente." 

Observa-se que não há forma de se ilidir ou desafiar o Direito de Propriedade em razão do atraso no pagamento de Imposto, sobretudo, do IPVA. O Estado dispõe de meios coercitivos próprios e legítimos para cobrança de tributos, como é o caso da inscrição em dívida ativa e execução fiscal, sendo inadmissível o recolhimento do veículo para que o proprietário se veja obrigado e coagido em pagar o tributo. Se utilizarmos da comparação, seria a mesma situação se o Estado expulsasse os proprietários de uma residência por atraso no IPTU. Ou ainda, de forma ainda mais esdruxula, seria como o recolhimento do veículo pelo não pagamento de multa, que também é um tributo.  

De certa forma, o recolhimento do veículo é utilizado para intimidar o contribuinte, um meio indireto e violento para forçá-lo ao pagamento do tributo. Uma verdadeira incongruência, pois ao ser parado em uma blitz, o condutor verificado com o pagamento do tributo em atraso, será multado e continuará a dever o tributo. Se parar em nova blitz, será multado novamente e continuará a dever o tributo até chegar o momento de vistoria para licenciamento do veículo, quando não poderá fazê-la enquanto não pagar o tributo e as multas, podendo, nesse caso ter seu veículo apreendido, conforme disposição do artigo 230, III do Código de Trânsito Brasileiro.  

A inconstitucionalidade dessa sanção política-administrativa é patente e não subsiste se confrontada com os Direitos Fundamentais do contribuinte, que são severamente violados com a conduta de recolhimento do veículo por atraso no pagamento do tributo, vez que, a administração pública possui meios próprios e legítimos para efetuar a cobrança, devendo ser realizada sob a égide da Constituição e sobretudo, do devido processo legal. Da mesma forma, o procedimento adotado no Estado da Bahia configura exercício ilegal do Poder de Polícia, em flagrante desrespeito aos princípios constitucionais da ampla defesa, contraditório, propriedade, proporcionalidade, com prejuízos de ordem material e moral aos cidadãos. 

Por certo, o procedimento adequado para a cobrança em caso de inadimplemento de tributo, inclusive o IPVA, seria a notificação do contribuinte, instauração de procedimento administrativo fiscal, onde seria assegurado a ampla defesa e contraditório e em seguida, se esgotada a fase administrativa com a constituição definitiva do crédito tributário, a inclusão do débito em dívida ativa. Ora, a Lei 6.830/80 dispõe exatamente sobre a cobrança judicial da dívida ativa da fazenda pública e é ela que deve ser utilizada para cobrar débitos tributários, não a apreensão do veículo, por via transversa, para que o contribuinte se sinta coagido a pagar o tributo.  

Cumpre transcrever o correto entendimento da MM. Juíza Maria Verônica Moreira Ramiro da 11ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador em sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0548215-44.2014.805.0001:

"Factual que por meio de operação conjunta (popularizada como Blitz do IPVA) entre o Departamento Estadual de Trânsito da Bahia (Detran-BA), a Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia (Sefaz-BA), a Polícia Militar e a Transalvador os proprietários de veículos em circulação em Salvador estão sendo coagidos ao pagamento de IPVA (Imposto Sobre Propriedade de Veículos Automotores) eventualmente vencido, sob pena de sua apreensão. Em suma, com o escopo de se verificar a regularidade do porte do CRLV pelo proprietário/condutor, ou, na sua falta, constatando-se que não foram quitados o imposto e possíveis multas administrativas, os condutores têm sofrido a apreensão e a remoção dos seus veículos para o pátio da Transalvador. Na verdade, a ação estatal mostra-se violadora de garantias constitucionais do contribuinte, destacando-se: o direito de propriedade, o do devido processo legal, consubstanciado no direito à ampla defesa e ao contraditório, e a vedação à limitação do tráfego de bens e pessoas por meio de tributos. Ou seja, o procedimento viola, a um só tempo, três direitos constitucionais: de propriedade, ao contraditório, e, principalmente, à ampla defesa. Além do mais, a apreensão de veículos e o óbice à emissão de CRLV, como forma de cobrança do IPVA, passam ao largo da razoabilidade e da proporcionalidade, que investiga a necessidade, adequação e pertinência dos meios utilizados para invadir o patrimônio do contribuinte. A malsinada blitz do IPVA impõe ao cidadão proprietário de veículo dupla penalização. A primeira, por fazê-lo suportar a perda temporária de um bem cujo domínio lhe pertence, sem ao menos, repita-se, respeito ao contraditório e à plenitude de defesa. A segunda, por obrigá-lo a arcar com o ônus da permanência de seu veículo no depósito e de utilização do serviço de guincho. A formatação escolhida para o atuar estatal revela-se, igualmente, abusiva, pois impõe cobrança para pagamento imediato e indiscutido. Essa vertente, aliás, confirma o caráter inconstitucional da apreensão, já que despreza o direito do cidadão de somente ter um bem retirado de seu patrimônio depois de observado o devido processo legal, seja ele administrativo, seja ele judicial. Tudo isso conduz a que a prática da apreensão veicular e o obstáculo à emissão do CRLV, tão somente em razão do não recolhimento do IPVA por exercício vencido, são verdadeiras sanções políticas que visam compelir ao pagamento de tributo, em evidente desrespeito às garantias fundamentais do contribuinte. É inegável a existência da imperatividade dos atos do Poder Público, cabendo ao Fisco, independentemente da concordância do contribuinte, o direito de constituir a obrigação tributária, conferindo exigibilidade ao crédito tributário, desde que haja subsunção entre o fato e a hipótese de incidência, o que é o fato gerador." 

Acerca das sanções políticas, a jurisprudência é farta e bastante elucidativa, como muito bem levantou em excelente estudo Lorena Ann Pereira Rezende10 , como passo a demonstrar:  

"TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. EMPRESA. SÓCIOS. DÉBITOS. INSCRIÇÃO ESTADUAL. INDEFERIMENTO. ILEGALIDADE.
(...) 

2. Não é cabível a imposição de sanções administrativas indiretas como forma coativa de cobrança de tributos, enquanto não esgotadas as vias ordinárias, das quais deve se valer o Fisco para a obtenção do seu crédito. 

3. O Supremo Tribunal Federal editou as Súmulas 70, 323 e 547, com o objetivo de impedir que a autoridade administrativa, a pretexto de obrigar o contribuinte a cumprir suas obrigações tributárias, inviabilize a atividade por ele desenvolvida, em obediência ao princípio constitucional do livre exercício da atividade econômica (nesse sentido: RE 106.759/SP, Rel. Min. Oscar Corrêa, DJU 18.10.1985). (Recurso em Mandado de Segurança nº 23.116-SE, Ministro Relator Humberto Martins, Segunda Turma, data do julgamento 12/06/2007, DJ 25/06/2007)." 

O Superior Tribunal de Justiça tem nesse julgamento um paradigma de atuação e não só isso, pois, o Supremo Tribunal Federal possui 3 súmulas específicas sobre o tema:  

"Súmula nº 70 

É INADMISSÍVEL A INTERDIÇÃO DE ESTABELECIMENTO COMO MEIO COERCITIVO PARA COBRANÇA DE TRIBUTO." 

"Súmula nº 323 

É INADMISSÍVEL A APREENSÃO DE MERCADORIAS COMO MEIO COERCITIVO PARA PAGAMENTO DE TRIBUTOS." 

"Súmula nº 547 

NÃO É LÍCITO À AUTORIDADE PROIBIR QUE O CONTRIBUINTE EM DÉBITO ADQUIRA ESTAMPILHAS, DESPACHE MERCADORIAS NAS ALFÂNDEGAS E EXERÇA SUAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS." 

Como é notório, o crédito tributário tem disciplina própria, com privilégios e preferências (artigos 183 a 193 do Código Tributário Nacional) e com instrumentos próprios para a sua cobrança (Lei nº 6.830/80), que não se coadunam com o procedimento adotado pelo Estado na apreensão. Sobre esta esteira caminha o entendimento do Prof. Hugo de Brito Machado11, que afirma: "A lei será inconstitucional se implicar em cerceamento da liberdade de exercício da atividade econômica, ou propiciar ao fisco a cobrança do tributo sem o devido processo legal, vale dizer, sem a apuração em regular processo administrativo, e sem o uso da via própria, que é a execução fiscal." 

A partir desta análise voltada para os princípios constitucionais, numa leitura sistemática, evitando que a prática administrativa, mesmo que completamente equivocada, se torne cotidiana, não parece restar dúvidas sobre a inconstitucionalidade e o completo desamparo jurídico existe no recolhimento do veículo pelo atraso no pagamento do Imposto sobre propriedade de Veículo Automotor. 

Por este motivo, deve ser proibido para assegurar a prevalência do direito e da justiça. Entendo que, por seu importante valor social e jurídico, o Projeto em tela deve ser apreciado pelos meus nobres pares e solicito apoio e parecer favorável. 

Sala das Sessões, 26 de Maio de 2015. 		 

Deputado Alex da Piatã 

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10 PEREIRA REZENDA, Lorena Ann: A BLITZ DO IPVA E A SUA CONFORMIDADE  COM O ORDENAMENTO JURÍDICO. Revista de Direiro da UNIFACS. ISSN 1808 – 4435 Nº 172 – 2014

11 MACHADO . Hugo de Brito. Direitos Fundamentais do Contribuinte e a Efetividade da Jurisdição. São Paulo: Atlas, 2009