PROJETO DE LEI Nº 19.078/2011

Dispõe sobre as terras públicas e devolutas estaduais e dá outras providências.

A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA

DECRETA:

Capítulo I 
 
Das Terras Devolutas Estaduais 

Art. 1º - São terras devolutas do domínio do Estado as assim definidas pela Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, que lhe foram transferidas pela Constituição da República de 1891 e que não se compreendam entre as do domínio da União por força da Constituição da República de 1988. 

Capítulo II 
 
Das Terras Devolutas Estaduais Indisponíveis e Reservadas 

Art. 2º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelo Estado necessárias: 
 
I - à instituição de unidades de conservação ambiental; 
 
II - à preservação de sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, espeleológico, paleontológico, ecológico e científico; 
 
III - à proteção de mananciais indispensáveis ao abastecimento público. 
 
Art. 3º - São terras devolutas reservadas: 
 
I - as necessárias à fundação de povoado, de núcleo colonial e de estabelecimento público federal, estadual ou municipal; 
 
II - as adjacentes às quedas d'água passíveis de aproveitamento industrial em instalações hidráulicas; 
 
III - as que contenham minas e fontes de águas minerais e termais passíveis de utilização industrial, terapêutica ou higiênica, bem como os terrenos adjacentes necessários à sua exploração; 
 
IV - as que constituam margens de rios e de lagos navegáveis, compreendidas numa faixa de até 50m (cinqüenta metros); 
 
V - as necessárias à construção de estradas de rodagem, ferrovias, campos de pouso, aeroportos e barragens públicos; 
 
VI - as necessárias à consecução de qualquer outro fim de interesse público e social. 
 
§ 1º - As terras devolutas reservadas serão assim declaradas a requerimento do órgão ou entidade interessados e ouvida a Secretaria de Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária, por decreto do Poder Executivo, que mencionará a localização, a dimensão, a natureza, as confrontações, os objetivos e as demais especificações da área reservada. 
 
§ 2º - Não poderão ter destinação diversa as terras devolutas reservadas na forma do parágrafo anterior, salvo para atender a outro fim de interesse público e social. 
 
Art. 4º - As terras devolutas rurais não consideradas indisponíveis ou reservadas somente serão objeto de alienação ou de concessão para fins de produção rural e reforma agrária. 

Capítulo III 
 
Da Política de Destinação de Terras Públicas 

Art. 5º - O Estado promoverá medidas que permitam a preservação do seu patrimônio natural e cultural e a utilização racional das terras públicas de seu domínio, com o objetivo de fomentar a produção agropecuária, de organizar o abastecimento alimentar, de promover o bem-estar do homem que vive do trabalho da terra e fixá-lo no campo, bem como de colaborar para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes. 
 
§ 1º - A destinação de terras públicas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária, nos termos da Constituição Estadual, de forma a atingir os objetivos de preservação e proteção dos patrimônios natural e cultural do Estado. 
 
§ 2º - O órgão responsável pelo planejamento estadual promoverá a compatibilização de que trata o parágrafo anterior em articulação, pelo menos, com os órgãos ou as entidades que atuem nas áreas de administração de patrimônio, de desenvolvimento rural, de trabalho, de recursos hídricos e de meio ambiente. 
 
Art. 6º - A identificação de terras públicas, dominicais e devolutas, necessárias à operacionalização da política de que trata esta Lei, far-se-á consoante o princípio de regionalização da ação administrativa do Estado, com observância das seguintes prioridades quanto à sua destinação: 
 
I - assentamento de trabalhadores rurais e urbanos; 
 
II - proteção dos ecossistemas naturais e preservação de sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, espeleológico, paleontológico, ecológico e científico; 
 
III - regularização fundiária; 
 
IV - colonização. 

Capítulo IV 
 
Da Gestão das Terras Devolutas 

Art. 7º - A Secretaria de Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária e Secretaria de Administração, com competência para promover: 
 
I - a identificação técnica das terras públicas, dominicais e devolutas, do domínio estadual; 
 
II - a alienação e a concessão de terras devolutas estaduais; 
 
III - o cadastramento geral das terras existentes no Estado; 
 
IV - a representação do Estado em ação judicial de anulação de título de alienação ou de concessão de terra devoluta estadual; 
 
V - o acompanhamento das questões inerentes a terra devoluta estadual. 

Art. 8º – A presente Lei será regulamentada por decreto do Poder Executivo no prazo de 30 (trinta) dias após a sua publicação. 
 
Art. 9º – Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

Sala das Sessões, 22 de março de 2011

Deputado Marcelino Galo

JUSTIFICATIVA

Muitos povos tinham a concepção de propriedade apenas sobre o rebanho, armas, animais, moedas, etc., outros tiveram esta concepção sobre gente, como no período de escravidão. O Regime Político influência o direito de tal sorte que a propriedade depende do traço característico do regime, em Cuba até hoje não se conhece o direito de propriedade. A propriedade privada, portanto, não se origina da natureza, mas se funda em convenções, as quais resultam da ordem social predominante. 
 
Na Idade Média, a legitimação da propriedade da terra era buscada na vontade divina, com a Revolução Francesa e o liberalismo a propriedade se converteu em direito humano, uma premissa que passa a ser legitimada pela nova classe dominante: a burguesia.  
 
Após apropriada, a terra pode ser vendida, comprada e arrendada, assim como qualquer outra mercadoria. 
 
O Brasil antes de invadido por Portugal não tinha limites, por não ter um estado constituído passou a prevalecer no Brasil às leis do invasor. Para colonizar aquelas terras recém descobertas dividiram a terra em capitanias hereditárias, foi o primeiro loteamento brasileiro. 
 
As capitanias eram doadas aos amigos do Rei, que depois subdividiram as capitanias em sesmarias, que eram dadas aos amigos dos amigos do rei. A partir daí, as propriedades privadas foram sendo destacadas do patrimônio público sem muito critério, principalmente através das grandes concessões de sesmarias, sendo responsável pela formação de grandes latifúndios improdutivos. 
 
Com a extinção do sistema de sesmaria no Brasil, em 17 de julho de 1822, ficamos por quase trinta anos sem uma lei de terras. Depois veio finalmente a nossa primeira lei de terras, a Lei n. 601, de 18 de setembro de 1850. Entre 1822 e 1850 a posse foi praticamente a única forma de aquisição, com a Lei de Terras a compra passou a ser o único meio de acesso a terra, beneficiando a elite econômica e excluindo negros e trabalhadores que não tinham recursos para adquirir as terras. 
 
A posse vem a ser um poder de fato sobre a coisa, ao passo que a propriedade constitui um poder de direito sobre a coisa. Em via de regra o proprietário é, também, possuidor, tem o direito sobre a coisa e, de fato, o exercita. Nem sempre a posse e a propriedade andam juntas, pode ocorrer que o proprietário não possua coisa e que outrem, não proprietário, tenha a posse, por exemplo, a ocupação de uma propriedade pelos pequenos posseiros em boa parte do país. Tal poder de fato sobre a coisa, chamado posse, tem uma proteção jurídica autônoma, independente do direito de propriedade. 
 
A posse é uma situação de fato - concreta - em que alguém usa ou goza de uma coisa, ou seja, legitima a ocupação pelo trabalho, a propriedade é uma abstração jurídica, sendo o título ou o registro sua teia de proteção. O correto seria reconhecer valor não ao título, ao registro, mas ao fato social fundado na utilização, na destinação útil - posse -, contra o título – propriedade -, sustentáculo da ociosidade especulativa. 
 
O Código Civil define a propriedade como o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem injustamente o possua. O possuidor é aquele que tem de fato o exercício de um dos dois poderes inerentes a propriedade - usar, gozar -, o possuidor usa, goza, frui, mas não dispõe. A posse significa ter a disposição da coisa, utilizando-se dela e tirando-lhe os frutos, com fins sócio-econômicos. 
 
A instituição da propriedade privada da terra está na origem da desigualdade entre os homens, o momento inicial em que as classes dominantes transformaram em lei aquilo que já possuíam na forma de força. A posse não deve se dar por legitimação de uma cerimônia, mas pelo trabalho e pela cultura, os quais são os únicos sinais de propriedade que devem ser respeitados pelos outros. 
 
De acordo com a legislação brasileira que versa sobre o tema (a Constituição Federal de 1988, o Estatuto da Terra de 1964 e a Lei n.º 8.629/93), o direito de propriedade da terra é garantido, desde que atenda a sua função social, ou seja, se a sua utilização for condicionada ao bem-estar coletivo. Em caso de descumprimento, cabe ao Estado, baseado no interessesocial, a tarefa de desapropriar as formas de ocupação e de exploração da terra que não estejam sendo utilizadas de forma produtiva, valendo-se dos instrumentos de “prévia e justa indenização” do proprietário. 
 
O direito de propriedade não é um direito absoluto, encontrando limites nos direitos alheios, que devem ser respeitados. No direito moderno cada vez mais vão surgindo medidas restritivas ao direito de propriedade, impostas pelo Estado em prol da supremacia dos interesses difusos e coletivos. Assim, o direito de propriedade esbarra na sua função social e sócio-ambiental, no interesse público, no princípio da justiça social e na proteção do bem comum. 
 
Cabe ressaltar que toda terra que não exista um título de propriedade registrado em cartório significa que estas terras são do Estado, podendo pertencer a União (ilhas oceânicas), aos Estados (Terras devolutas) e aos municípios. Portanto a discussão acerca da Discriminação, Arrecadação e Distribuição das Terras Públicas é de suma importância para os movimentos populares que lutam pelo acesso a Terra e a Moradia, visto que boa parte da estrutura fundiária brasileira é constituída de Terras Públicas, que hoje estão em sua maioria nas mãos dos grileiros ou de comunidades camponesas que resistem a pressão dos grandes latifundiários e do próprio Estado com o objetivo de se manter na posse e poder ver garantido seu direito de trabalhar na terra e reproduzir sua cultura. 
 
Por sua vez terras públicas são áreas de terras que pertencem ao Estado (União, Estados ou Municípios), que vieram a se tornar parte do patrimônio público de diversas maneiras (como doações, desapropriações para obras públicas, terras devolutas, entre outras). 
 
Dentro do conceito de terras públicas existem aquelas que são determinadas, ou seja, possui cadastro e número de matrícula de bem imóvel nos cartórios de registro de imóveis, podendo ser utilizada pela administração pública para alguma finalidade pública. 
 
Há, também, as terras que são indeterminadas, aquelas que não foram ainda identificadas, delimitadas, arrecadadas e incorporadas oficialmente ao patrimônio público, e que por isso são propícias às ações dos grileiros, que utilizam títulos falsos para reivindicar sua propriedade, ou se aproveitam da falta de fiscalização para estender suas terras. Essas terras que não foram identificadas oficialmente pelo Estado são chamadas, em geral, de Terras Devolutas. 
 
Quando se fala em terras públicas é importante identificar quem do Estado é o responsável pela área, pois, dependendo de quem seja, o órgão a ser procurado para se tomar providências em relação a essa área muda. 
 
Para falarmos um pouco sobre as terras devolutas (Dec-lei 9760/46 e 601/1850 editados pela União), precisamos fazer um resgate histórico.  
 
No Brasil colônia, todas as terras pertenciam ao rei de Portugal, sendo que as pessoas que desenvolviam qualquer atividade na terra não eram proprietárias, e sim, tinham concessão para utilizar a terra como se fosse sua (senhor de sesmarias) ou simplesmente eram posseiros. 
 
Portugal não possuía recursos para proteger o Brasil dos outros países e nem para colonizá-lo, assim ele incentivou a iniciativa privada (as pessoas que tinham dinheiro) para que colonizassem o Brasil. Por essas e outras causas desenvolveu-se no Brasil uma política sesmarial (que vêm das sesmarias, grandes extensões de terras), ou seja, após a divisão em capitanias hereditárias, cada capitão poderia distribuir, em nome do rei, extensão de terras para que a expansão territorial da colônia aumentasse (para continuar sustentando Portugal, diga-se de passagem). 
 
Desta forma, o Brasil já tem um começo latifundiário. Com a independência do Brasil em 1822, todas as terras passaram a ser do Estado brasileiro, entretanto persistia a situação de insegurança dos grandes latifundiários, já que eles não tinham tanta garantia jurídica de domínio das terras para protegê-los da movimentação camponesa. 
 
Por isso, em 1850 surge a Lei de Terras (Lei Imperial nº 601 de 1850), que veio a dar suporte a todos estes interesses latifundiários, pois determinava que todo o imóvel seria cadastrado a partir daquela lei (ou seja, ele receberia um número, seria individualizado e poderia ser apropriado individualmente) e para se conseguir o título teria que se pagar por ele (logo, todos aqueles que tinham menos dinheiro ou nenhum estavam excluídos do processo). 
 
Nesse período, todos aqueles que não tinham dinheiro para “legalizar” sua situação continuaram posseiros e a classe econômica dominante formou seu monopólio sobre as terras. O único meio de acesso a terra era a compra a preço alto e esse dinheiro era investido na vinda de imigrantes estrangeiros. 
 
As muitas terras que não foram arrecadadas ou vendidas pelo Estado (pois a maioria das pessoas não conseguiu regularizar sua situação) passaram a integrar seu patrimônio. Essas terras são chamadas de devolutas. 
 
Desta forma, por força dos interesses dos grandes latifundiários e pela grande extensão territorial, existem no Brasil muitas terras, inclusive cercadas, que oficialmente não pertencem a ninguém, tampouco foram discriminadas (ou seja, individualizadas e registradas pelo Estado). Estas são as terras ditas devolutas. O Estado da Bahia não encontra-se distante desta realidade. 
 
Assim, um traço marcante desse tipo de terra pública é que ela é indeterminada, sendo que o processo de determinação é chamado de discriminação de terras. 
 
As terras devolutas a princípio pertencem aos Estados Federados. 
 
Aquelas que estão em zonas de fronteira pertencem a União e aquelas localizadas em lugares onde o Estado transferiu o domínio a algum município, a este pertence. O art 188 da CF diz que a destinação das terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária, daí a necessidade de fiscalização, pressão e identificação (discriminação) das terras públicas, para garantir o acesso à terra por quem realmente dela precisa, evitando que a especulação e a incorporação pelos grandes latifundiários não agrave ainda mais a concentração fundiária em nosso país. 
 
A Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA) foi criada no ano de 1999, assumindo as funções do antigo INTERBA, e oriunda do CORA (Coordenação de Reforma Agrária e Associativismo, que foi renomeada para CDA). É parte integrante da SEAGRI Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária). Este é o Órgão responsável pelas terras públicas estaduais. 
 
Sua finalidade é promover, coordenar, supervisionar, acompanhar, executar e avaliar as políticas de reforma agrária, regularização fundiária e das diversas modalidades de associativismo rural no âmbito do Estado, bem como executar as atividades e procedimentos que forem delegados ao Estado, pela União, visando à agilização do processo de execução da reforma agrária. Entre suas competências está coordenar a reestruturação agrária, a regularização de ocupações e a conciliação administrativa de conflitos fundiários e promover e coordenar a discriminação administrativa das terras devolutas, assim como a sua disposição. 
 
Entretanto, passados tantos anos da criação da Coordenação de Desenvolvimento Agrário e com tantas lutas concretizadas no Brasil com várias famílias assentadas e em processos de assentamento, é inadmissível que o Estado da Bahia não possua uma legislação conceitual e normativa sobre Terras Devolutas e seu processo de destinação e gestão. 
 
A presente proposição pretende preencher essa lacuna, mesmo sabendo da existência da Lei n. 3.083, de 10 de outubro de 1972, que, nem ao menos menciona a expressão “devoluta” no seu texto. Esse é um desafio importante que se coloca aos nobre Deputados e Deputadas e que devemos superar. 
 
Por se tratar de matéria de extrema relevância para a sociedade, conclamamos todos os parlamentares desta Casa a aprovarem a presente proposição.

Sala das Sessões, 22 de março de 2011

Deputado Marcelino Galo